为了规范征地拆迁中的利益关系， 1991年1月18日国务院通过《城市房屋拆迁管理条例》， 2001年6月13日作出修改。在这个《条例》导引下，暴力拆迁盛行，民众的财产权被侵害，商家因拆暴富，政府聚揽巨额财富，引发社会极端对抗，频频出现血案和群体事件，学界认为宪法和物权法规则被虚置，指认条例为恶法。在此背景下， 2011年1月21日，国务院590号令公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》。新《条例》生效之后，拆迁血案仍有发生。笔者认为问题关键不在于条文的变化，而在于如何衡平征地拆迁中的各方利益，依法形成公平的利益秩序。
一、征地拆迁利益格局的大背景
社会政策导向构成征地拆迁利益格局的大背景，在这个大背景下，各方作出判断，进行行动选择。1． 加快经济发展中凸显的gdp 导向。社会对经济增长保持高的预期值，gdp 增长目标成为各级政府工作重心，经济增长成为官员政绩考核中的硬指标。1991年和2001年的《拆迁条例》制定宗旨的重点是“保障建设项目顺利进行”。“当时的背景是我国经济发展加快，各地无不大搞规划建设，架桥铺路、招商引资，兴建项目，而拆迁成为许多地方发展经济要做的第一件事，是所有宏伟蓝图得以实施的前提。”①在分税制中，中央与地方的事权与财权分配失衡，地方所得税收份额无法支持地方事务开支和经济发展需要，各地政府无一例外地依赖土地财政。通过土地征收程序，将土地上原有的权利人———房屋所有者和耕作者从土地上清出，变为政府可以交易的土地以换取资金。
2． 土地资源溢价带来的暴利。土地从农业用地变为商业用地时，其市场价值得到释放，土地溢价利益成为各方争夺对象。地方政府借助公共权力，掌握土地性质、用途转换的决定权，以发展经济和公共利益为出发点，顺便搭载部门利益，通过占有土地资源溢价获得大量财政收入。近年来，我国地方政府在税收之外开辟了巨大的财源， 2009年为1． 4万亿元， 2010年达到2． 7万亿元，当年的土地出让收入占地方财政收入的近45%， 2011年为3． 32万亿， 2012年为2． 7万亿［1］。开发商通过资本力量、商业才能和市场势力，成为利益分配中的赢家，房地产业以超常速度造就了大批超级富豪。原有土地权利人守住土地就等于守住财富，失去土地就等于失去既有和可得财富，征地拆迁成为原权利人利益实现的最后机会。
3． 社会转型中强者势力失控。土地财政就是将农民手中的土地拿来变卖给商人，从中获得的财政收入。政府既是参与分利的当事人，又是游戏规则的制定者和执行者，并有权力对任何他方进行强制。政府将“公共目的”的土地征用和“商业目的”的土地征用混杂在一起; 在低价征用和高价出让的过程中，政府获得垄断暴利。在现有的法制架构中，政府行政权力受到立法和司法机关的制约。但是，在拆迁关系中，无论是人大、政协这样的民意机构还是法院、检察院这样的司法机构，均不能有效地制约政府权力膨胀。在1991年和2001年的《城市房屋拆迁管理条例》中，政府制定的规则突破了宪法、民法的相关规则; 在随后的拆迁实践中，即使发生了大量的血拆事件，从未见过人大、政协这样的机构正式对条例提出质疑或者对地方政府进行质询。司法机关保持隐退状态，没有能力在政府、开发商和被拆迁户之间充当裁判者角色，司法维护公民合法权益的功能丧失。在政府系统内部，中央对地方监督关系也存在失衡现象。在征地拆迁过程中，农民与地方政府直接对立，中央政府处于超脱地位，农民期望中央政府能够制约地方政府。“农民积极运用国家法律和中央政策维护其政治权利和经济利益不受地方政府和地方官员侵害。”［2］农民试图通过上访等方式将问题上交，地方政府也对于中央政府的监督有所忌惮。但是，在推动经济发展的大局方面，中央政府与地方政府具有一致性，这又弱化了中央政府对地方政府的约束力度。《物权法》第4条规定: “国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”住户对于房屋的所有权和房屋底下的建设用地使用权，都是受宪法、物权法明确保护的权利，依法享有占有、使用、收益、处分权能，但是，在征收关系中，当事人对于财产的自由意志受到限制。在政府权力意志和商家资本势力面前，被拆迁人没有选择同意与否的余地。2001年《拆迁条例》第16条规定，“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”拆迁与否由政府单方面决定，住户即使诉诸司法程序也不能阻止政府的拆迁行为。
开发商拥有资本强势，资本在任何社会中都是一种强横势力，在一个常态的社会中，总是通过政权对于资本势力进行约束。政权掌握者总是运用正规的国家机制调节资本势力和普通民众生存利益，最终通过利益妥协形成各方接受的社会秩序。在中国古代社会中，以皇权为代表的政权一般总是站在农民的立场上制约豪强对于土地的兼并，保障土地与农民的有效结合; 一旦皇权不能有效制约豪强，天下就会大乱。二战以后，发达资本主义国家通过民主政治最终促成资本阶级与劳动阶级的战略性妥协，资本阶级尊重劳动阶级符合文明性的基本生存要求，劳动阶级尊重资本阶级产业组织活动中的领导地位; 这种妥协带来了战后西方社会的和谐。在当下的土地拆迁关系中，政府强权并未有效地约束资本强权。
4． 利益重组中弱者利益保护不足。在拆迁关系中，住户处于弱势地位。土地之上寄托着农民的生存利益，土地被征意味着农民丧失生存之本，被迫转换生存方式。依据《土地管理法》第47条规定，在土地征收过程中，失地农民所分得的利益份额是土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。而这几项费用的计算依据是“原用途”的“该耕地被征收前三年平均年产值”。由于农业是弱质产业，耕作的产值微乎其微，依据此标准计算的补偿数额严重偏低。而被征用的土地多数具备商业利用价值，有些在农民手中已经进行了商业利用; 依据法律规定的条件进行的补偿有失公平。相关立法并未有效衡平各方利益，农民土地的增值利益主要为地方政府和开发商瓜分，失地农民的补偿在现实中被层层盘剥。房屋是人们的基本生活资料，对于普通民众而言，房屋是其最大的一项财产。对于被拆迁人而言，其利益损失包含两个方面: 其一，现有房产损失。在1991年以前的城市拆迁过程中，涉及的往往是单位住房，对住户而言，住房损失由单位消化，拆掉的住房会由单位做出相等的补偿。公房改革以后，个人直接面对政府和商家。现有市场环境中，通货膨胀属于常态，房价不断上涨，货币补贴不足以购买相应的房屋。政府部门单方面制定的补偿标准严重滞后，在市场价格急剧变化面前，补偿标准的权威性与正当性相分离。商家以此标准作为权威补偿依据，无异于“依法”抢夺。被拆迁人不可能愿意依据行政规则接受补偿条件，政府和开发商要想拿走住户手中既有的房产利益，往往只能使用暴力，由此必然形成制度性暴力依赖。其二，失去分享土地溢价的可能性。土地使用权的潜在价值在拆迁过程中释放出来，变成实际利益，现有法律规则挤占了既有权利人分享利益的可能性。在征地活动中，从所有权意义上看，直接失去土地的是村集体。在农村土地以土地承包经营权的方式发包出去之后，集体对农村土地缺乏控制手段，也丧失了对土地的实际支配权。集体土地所有权在征地面前没有法权所拥有的基本对抗力，村集体的所有权意志得不到尊重。“在我们调查过的村庄，不论是在经济发达的东部地区，如上海郊区，还是在经济欠发达的西部地区，如银川郊区、宜宾的山村; 也不论是政府征地，还是企事业单位占用土地，上至城市改造、重点工程施工，下至大学扩建校园、污水厂建厂房，甚至乡政府盖办公楼，所有征地都是单向确定的，即征用土地的一方决定要征地，而所谓拥有土地集体产权的村民自治组织到此时顶多可以在补偿费上讲讲价钱，对于征地本身却不能说‘不’。这就是说，在涉及村民最基本的生存资料———土地的转让时，村庄的集体产权是绝对单向的、非排他性的。”［3］村集体无法在征地活动中成为分散农民的组织力量，以形成更强的谈判能力来保护村民利益。结果导致耕地锐减，土地征用的价格偏离市场价值、补偿偏低或保障不到位。直接后果是农民因补偿不合理和保障缺位而成为无地种、无班上和无保障的“三无”农民。被征地农民的权益在征地过程中受到严重损害，生存和发展陷入困境等等［4］。
二、利益争夺中的法权模糊化
在既有法制中，各方利益行为均能够找到明确的法律依据，并不存在法权不清问题。各方从自身利益出发，选择性地利用一些法律制度，规避另一些法律制度。在人为释放的烟幕下，个人利益、集团利益和公共利益之间展开角力。
1． 政府角色错位为分利一方。政府是经济建设的策划、组织和推动者，由于政府深度参与经济过程，不可避免地成为利益冲突的相对方，难以践行社会公平维护者的角色。各级地方政府均为本地经济发展设计了宏伟蓝图，渴望获得建设资金，而土地成为敛财之道，通过各种改革试点名目，征用大量土地通过市场机制转化为财政收入。从土地征收、拆迁过程来看，土地是从住户的手中流向政府手中，再卖到商人手中，政府是其中获得最大利益份额的分利集团。既然拆迁工程是为了推动经济发展，目的的合法性和合理性一般性地泛化为拆迁本身的合法性和合理性。那么，人大政协、党政工团、司法机构从道义上似乎需要形成一种合力，共同促成拆迁所指向的经济建设目标实现，其他权力机关均成为政府的附和者。通过《城市房屋拆迁管理条例》，政府自己确认了行政强制拆迁的权力; 由于政府本身卷入利害冲突之中，这种强制执行的权力就丧失了约束。农民最多是把中央政策法规规定的权利当作自己应得的权利去抵制地方政府及其官员的侵犯［4］。
2． 商业利益披上公共利益的外衣。我国《宪法》第10条第2款规定: “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地进行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第42条第1款做出相同规定。公共利益赋予征地活动以法权依据和道义基础，也是住户接受或者忍受房产、地产变更或丧失的可接受性基础。商业利益在某种程度上与公共利益具有相关性，易于被模糊为公共利益本身。华远地产股份有限公司董事长任志强认为，“现在有一个重大的概念错误，就是在拆迁中划分公共利益与商业利益。所有的都是公共利益。土地收益是公共利益，实现城市规划是公共利益，商业服务是公共利益，解决就业是公共利益，提供税收是公共利益，危房改造是公共利益。”①商人在追逐利润的同时完成了经济组织运行工作，是市场经济发展中实际任务的承担者，政府的规划通过商人之手落实。在gdp 亢奋的政策环境下，政府需要依赖商人，各地争相开出优越条件招揽商人。由于在推动经济发展中的协作关系，政府乐于送给商家公共利益的外衣，用“公共目的”包裹“商业目的”。披上公共利益外衣的目的在于从道义上与大局相连接，获得损害住户利益的正当性，将本来需要通过协商解决的市场交易活动变为依靠政权力量征收的强制行为。2003年国土资源部的调查报告中指出，“我国土地征用的目的已远远超出公共利益范畴，而国家动用征地权来满足城市化用地需求在某种程度上已为政策法规所承认，这种现象在世界上是绝无仅有的。”［5］
3． 暴利心理绑架了生存利益。拆迁是利益的争夺，住户没有选择地处在其中。在利益关系被各方模糊的情形中，住户对于相关各方缺乏基本信任，对于自身利益丧失保持高度警觉。同时，实现利益最大化的取向也普遍存在，有些住户甚至有牟取暴利的心理。现实中最常见的现象是农民“抢种房屋”，以获得更多的补偿。另外，拆迁是一个群体性活动，多数住户签署了协议，一户没有签署，就无法实现交地。一户人家足以绑架相关各方，以要求获得额外利益。在拆迁过程中，也存在“坚持就是利益”现象，在住户整体处于劣势的情形中，单个住户也拥有通过要挟获取暴利的可能性。
4． 国家所有权吞没了其他物权。在拆迁关系之中，利益争夺的焦点明明是地权，到法律条文中却纠结于房屋产权，这种策略选择本身就是掩盖实质问题。《宪法》第10条规定，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有; 宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”国家对农村土地集体所有权进行限制，集体土地所有权不具有转让性，集体组织只能将农村土地所有权转让给国家; 至于是否愿意转让给国家，集体意志并没有得到尊重，由政府单方面决定。在国家与农村社会之间的权力与交换关系中，从整体上看，由于国家行为的不规范、司法体系和农村社会软弱等原因，这种交换并没有形成可以“讨价还价”的政治交换模式［6］。从法权上，国家所有权吞没了集体土地所有权，背离了私法中所有权一体保护原则。
住户对于房屋下面的土地享有用益物权，表现为建筑用地使用权或宅基地使用权。《物权法》第30条规定，“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”在合法的建筑物所有权产生之时，就获得了建筑用地使用权。依据我国现有的法权政策，“地随房走，房随地走”。合法的私人住宅必然拥有合法的土地使用权，这是住户享有的一项用益物权。《物权法》第121条规定，“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”在征地拆迁关系中，住户对土地的用益物权被国家所有权吞没，私权保护原则在征地拆迁关系中被背离。
5． 正式程序的游戏化运用。有权制定规则的一方既可以通过立法活动将其不当利益“合法化”，又可以通过正式程序的游戏化将法律程序的形式与精神相分离，运用程序的形式去实现程序所要防范的行为。
其一，政府从关键的征收环节退出。“所谓拆迁，其实分两步: 征收和拆迁。…要拆迁，首先是政府征收土地，并对居民进行补偿、安置; 然后，开发商也好，相关方也好，进入、拆迁、重建。在征收土地环节，当事人只有政府和被拆迁的居民。而2001版《拆迁条例》，实际上两步并成了一步走，将本应在征收环节，由政府负责的补偿、安置内容，交给了拆迁环节，于是出现了第三方，即拆迁人。其实就是开发商。”碍于现有宪政等制度约束，《拆迁条例》中策略性地拟制出第三方，将政府从本该直接负责的当事人位置上置换出来。开发商处于私主体地位，法律对其重保护而轻约束。开发商受到的法律约束比政府少，通过身份置换，政府搁置了法律约束; 而承接了政府当事人地位的开发商，又不可能成为行政法上的被告，规避了应有的法律约束。
其二，错用权威地位制定补偿标准。2001年《拆迁条例》第23条规定，“拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。除本条例第二十五条第二款、第二十七条第二款规定的外，被拆迁人可以选择拆迁补偿方式。”
第24条规定，“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”这些存在漏洞的法律规定，便利政府部门的操作。一方面，政府仍然是拆迁关系中土地利益的分利方; 另一方面，各地政府制定补偿标准，提供给开发商作为补偿的权威依据，成为开发商对付住户的利器。可见，利益争议的当事人规避程序约束，自定裁判标准，自留操作空间，目的在于低成本拿到住户的土地。
其三，虚置司法机构。由于政府的强势地位，政府推动的项目鲜有被司法机关叫停的现象。司法机关在不能独立、公正裁决的情形中，往往策略性地选择沉默。对于拆迁引发的纠纷，法院一般选择不予受理。其后果是，依据宪法、行政法、物权法和诉讼法等相关法律规定形成的法权系统在拆迁关系中被虚置，法定权利装饰化，法定程序圈套化，拆迁活动背离正义，不能使利益当事人和社会公众信服，不能通过正式程序解决问题。
三、虚置法律制度的利益行动选择
在实际的拆迁关系中，各方从自身的利益出发，充分利用自己的优势资源，共同虚置了法律制度。
1． 政府的放纵策略。中国法律已经形成相互协调的网络，确认了公民的合法权益，“无法可依”的情况已经不存在。拆迁过程中大量的野蛮、暴力、胁迫方式都是非法的，在宪法上被确定地否定，在行政法上是肯定的无权，在民法上是明白的侵权，在刑法上有明确的罪名，三大诉讼法也分别提供了程序规范，即便是在城市房屋拆迁管理条例中也没有赋予拆迁人这样的权力。为什么这么多的法律规范均不能发挥作用?为什么暴力血拆能够顶着法网推行呢?关键在于政府没有处于社会公平维护者的位置，对于资本强势的开发商没有监督约束，反而采取放纵策略。
蔡定剑认为，“这些年经济发展都很快，其中很大一部分是政府依靠土地财政和拆迁来支持着这种财政。政府之外加上开发商现在就是权贵经济，商人通过其他手段影响政府赚钱，这就是驱动他们采取强制暴力手段拆迁的源泉。”①多数地方政府恶意运用执政技巧，将手中的正式权力采用非正式的方式行使。政府将征收与拆迁捆绑，以拆迁手段解决征收问题，将自己从征收关系的相对方位置上置换出来，窃据裁判者位置来制定补偿标准。开发商承受了原属于政府的位置，成为拆迁人，拿出政府制定的补偿标准作为权威依据。这种安排的结果是: 政府找到开发商作为替身，如果出现暴力拆迁，也非政府直接出手。开发商以民事纠纷的名义完成不法甚至犯罪的拆迁行为，其违法犯罪行为并不会得到公权机构的实际追究。
2． 开发商私暴力的合法性包装。因拆迁补偿难以达成一致，一些开发商对拒绝拆迁的“钉子户”，采取恐吓、威逼、停水、断电甚至非法限制人身自由等手段，或者强行推倒房屋，有地方还出现开发商雇凶手伤害或杀害“钉子户”。开发商的私人暴力在法治社会不具有任何合法性，性质属于违法犯罪活动; 开发商只能通过政府的放纵，司法机关的缄默来进行私人暴力活动。在有些地方，开发商的私人暴力活动得到政府的直接支持，城管与防暴警察直接参与强制拆迁，公共暴利机构实现私人运用，出现所谓“千人大拆迁”等宏大场面。这些违法犯罪活动勉强包装于民事纠纷和推动经济建设大局之中。
3． 住户自力救济的回归。《宪法》第13条第1款规定，“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”《物权法》第37条规定，“侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任。”问题是住户无力将这些纸上的权利在现实中兑现。三大诉讼法从条文上设计了完整的诉权，但是这些程序设计并不能实际地为住户解决问题提供一个理性的出路。由于正当程序的不可用，住户只能回归自力救济，包括自毁式、攻击式、要挟绑架式。这些自力救济并非单纯法律意义上的自力救济，而是通过极端行为引起社会各方关注，通过媒体、网络整合陌生的支持者，通过同情和看热闹整合社区支持者，增强自己一方博弈能力; 将个案的利益冲突问题政治化，由拆迁事件演变为群体事件，通过群体事件方式逼出政府这样的幕后当事人。总之，各方选择以规避法律为出发点，均依赖潜规则，共同虚置了司法权力; 结果，策略挤占了道义，演化为暴力强拆与拼命对抗，形成暴力对决下的无秩序。
四、法律秩序重建中的制度理性
利益秩序重建既要回应公共利益界定、征收的程序、补偿的标准、争端解决机制、强制拆迁程序等突出问题，又要在深层次上回归法治理性。
1． 制度政策回归理性。从某种意义上说，暴力拆迁是政府的一种执政方式，是在过度强化的经济增长指标约束下的一种经济资源汲取策略。对于中国近三十年的发展模式，在肯定其成就同时也需要反思其妥当性。考虑我们付出了何种代价?地球环境和人类心理能否支撑这种发展?这种发展背后是否隐藏着“发展的灾难”?社会是否需要走出gdp 亢奋，恢复正常的发展定位?
尊重权利、尊重公益、尊重司法应该是一个社会的常态，这种法权秩序是比gdp 指标更为重要的公共利益。《拆迁条例》以管理为核心，挤占了公民合法财产权保护。在闭门立法中，利益集团将法律规则私有化，用法律规范表达集团利益。只有通过立法民主，体现各方的利益与意志，符合宪法、行政法、民法规定，并能够与诉讼法兼容的新《条例》才能真正维护公共利益，保障被征收人合法权益，这样的法律才能有效调整拆迁关系，成为有效立法。在快速的城镇化过程中，拆迁不可避免。但是，需要以对民众的基本生存利益保护为前提，获得民众对政府的信任和对法律的尊重，将拆迁关系调整、拆迁矛盾解决纳入理性渠道。从某种意义上，新条例并非在原有法治设计基础上的进步，只是重申了既有法治的尊严，政府作出改变不当行为方式、回归守法渠道的一种承诺。
尊重既有的法治秩序，政府作为不得逸出法治约束，政府应该实现功能归位，进行信任和权威重建。落实国家权力制衡，立法、行政、司法之间形成良性互动。各方利益需要兼顾，法律已经确认的权利、自由需要保障。在新《条例》之中，行政强制拆迁将被取消，须由政府申请法院强制执行。这种改变的关键是法院是否有能力作出独立的判断和公正的裁决; 如果法院的意志继续屈从于政府的意志，法院将取代商人成为打手角色。财富暴力需要约束，政府应该监督财富暴力，以政治强权制约资本强权。
2． 明晰和均衡各方利益。在现代法治框架内，政府主要通过税收获得其利益份额，宪政规定税收法定。一方面，税收法定的目的就是防止政府无限扩大自己的份额，通过法律明确了政府获得和支配社会财富的份额; 另一方面，税收法定是对公众财产利益的保护。在土地财政中，政府通过下位的立法和灵活的政策措施，突破了现代法治所设定的基本制度约束。政府只能为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。商家代表商业利益，保护其合法合理的商业利润，但需要剥下公共利益的外衣。在两极分化严重、贫富对立情绪弥漫的社会环境下，节制资本、约束资本暴力应该成为我国的大政方针和立法政策。私人合法权益需要得到尊重。私人的合法财产受法律保护，商人和政府不能侵害住户的合法权益。同时，拆迁户不同层次利益需要分层保护。对于住户的基本生存利益需要成为政策上的高压线，政府和商家一旦侵害，均须承担法律重责。对于住户合法的财富利益，包括既得利益与可得利益，均须在现有的法律约束下进行保护。在土地征收方面，还应尊重农民的土地发展权。“农村土地所有权主体是农村集体，其农村土地发展权就应归属农村集体”［7］，在确定土地发展权归属于农民的基础上，采取“以发展权移转为主，辅之以国家购买发展权”的土地开发利用模式［8］。经济社会发展并非仅仅依赖政府征地一种模式，由原农民完全自主开发自有土地，更有利于构建和谐社会。例如华西村和南山集团等全国约8000个村庄或集团，将本村土地100%实现了土地资源内部资本化。上世纪90年代中期的珠三角、长三角地区以及胶东、辽东等地部分城郊社队自主土地开发占非农用地70%以上的，一般也能实现经济发展和社会和谐［9］。
3． 完善制度规则设计。一是立法宗旨变化。1991年《拆迁条例》第1条规定的宗旨中，“保障城市建设顺利进行”具有突出的地位，“保护拆迁当事人的合法权益”居于其次。2001年《拆迁条例》中，仅仅是做了顺序上调整，将“保护拆迁当事人的合法权益”前移，但是实际效果上并没有作出实质性改进。新《条例》第1条规定，“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”突出了“维护公共利益”，“保障被征收房屋所有权人的合法权益”，超越了“保障城市建设顺利进行”。二是完善补偿标准。对被征收房屋价值的补偿金额，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构，按照房屋征收评估办法评估确定。三是保障正义程序。应该释放多种社会程序的效能，包括人大的议事和监督程序、法院的审理和裁判程序、行政内部监督程序以及社会舆论表达程序。立法程序中需要坚持民主，在立法中实现各方利益均衡; 执行程序中贯彻公开、公正、公平，通过程序正义赋予法律和行政机关的权威性。四是确认执行机构。依据新的规则，行政强拆将被取消，需要由政府申请法院强制执行。重要的是法院能够处于公正、中立的地位，强拆执行机构本身守法，社会基本信任执行机构的公正性、基本接受强制机构的权威性。五是落实法律责任。法律责任需要能够约束各方行为。对于地方政府需要强化和落实宪法、行政法责任和民事责任，落实问责制; 对于涉及违法犯罪的政府官员，需要追究刑事责任。对于商人的非法行为，依法落实民事责任、行政法责任和刑事责任。
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